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Vías de hecho

Vías de hecho

Sala: Político-Administrativa

Tipo de recurso: Apelación

Materia: Derecho Administrativo

N° de Expediente: 2019-0069

N° de Sentencia: 0339

Ponente: Bárbara Gabriela César Siero

Fecha: 12 de junio de 2019

Caso: Julia Cristina Carrasquel Márquez apela sentencia de fecha 27.9.2018, dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, con motivo de la demanda de nulidad interpuesta contra los actos administrativos contenidos en las notificaciones electrónicas del 15.7.2016 y 7.6.2017, en ese orden, emitidos por la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), actualmente Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX).

Decisión: SIN LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la representación judicial de la ciudadana JULIA CRISTINA CARRASQUEL MÁRQUEZ contra la sentencia Nro. 2018-0373 proferida por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativa el 27 de septiembre de 2018, la cual se CONFIRMA en los términos expuestos en el presente fallo.

Extracto: “…Corresponde a esta Sala Político-Administrativa pronunciarse sobre la apelación interpuesta por la representación judicial de la ciudadana Julia Cristina Carrasquel Márquez, contra la sentencia definitiva Nro. 2018-0373 dictada por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 22 de septiembre de 2018, que declaró: i) sin lugar el recurso de apelación interpuesto por la actora contra la decisión del Juzgado de Sustanciación de la prenombrada Corte que declaró inadmisible la demanda de nulidad respecto al acto relativo a la aprobación de la solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) Nro. 19358318; y ii) sin lugar la referida demanda de nulidad en relación a la negativa de la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) Nro. 19616149. En tal sentido, se observa lo siguiente:

De la lectura del escrito de fundamentación del recurso de apelación, se observa que el representante en juicio de la actora denunció contra el fallo apelado lo siguiente: i) violación del derecho a la defensa y debido proceso;  ii) “destrucción de la confianza legítima”; iii) “irrevocabilidad del acto administrativo”; iv) “aplicación retroactiva de la Ley”; v) “Supremacía de la Ley Comprometida”; vi) “Incumplimiento de la normativa alegada”;     vii) “obstaculización” del derecho a la educación y al trabajo; y viii) la existencia de “solicitudes no insertas en el expediente”.

Ahora bien, de lo argumentado en su recurso de apelación los vicios indicados anteriormente en los puntos “ii)”, “iii)”, iv)”, v)”, y vi)” se advierte que los mismos están dirigidos a contradecir los alegatos expuestos en primera instancia por la representante en juicio del Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), parte demandada.

Por su parte, los señalados en los puntos “vii)” y “viii)” constituyen denuncias nuevas contra los actos objeto de impugnación que no fueron esbozadas por el accionante en su escrito libelar.

En ese sentido, esta Sala considera necesario atender a lo establecido en la sentencia Nro. 00773 del 1° de julio de 2015, en la que indicó lo siguiente:

“…el escrito contentivo de su fundamentación carezca de sustancia, esto es, que no se señalen concretamente los vicios, de orden fáctico o jurídico, en que pudo incurrir el fallo contra el cual se recurre. Asimismo, es conteste la jurisprudencia en considerar defectuosa o incorrecta la fundamentación de la apelación, en aquellos casos en que la parte recurrente se limita a transcribir las argumentaciones que ha expuesto en la instancia, sin aportar -como se indicara precedentemente- su apreciación sobre los posibles vicios que inciden sobre el fallo impugnado así como su desacuerdo.

El requisito de la fundamentación de la apelación, tiene como fin poner en conocimiento al juez revisor de los vicios que se le atribuyen al fallo de primera instancia, así como los motivos de hecho y de derecho en que se fundamentan dichos vicios, pues ello será lo que permita definir la pretensión impugnatoria de quien solicita el análisis o la revisión de la sentencia que, en su criterio, ha causado un gravamen a los intereses controvertidos en juicio.

Ha sostenido la Sala quela correcta fundamentación de la apelación exige, en primer lugar, la oportuna presentación del escrito correspondiente y, en segundo término, la exposición de las razones de hecho y de derecho en que basa el apelante su recurso, aun cuando tales motivos se refieran a la impugnación del fallo por vicios específicos o a la disconformidad con la decisión recaída en el juicio. Esto último se deriva de la naturaleza propia del recurso de apelación, el cual puede servir como medio de impugnación o de defensa frente a un gravamen causado, a juicio de quien recurre, por el fallo cuestionado.

En este orden de ideas, ha expresado igualmente esta Sala que las exigencias relativas a la fundamentación del recurso de apelación no pueden en modo alguno compararse con los formalismos y técnicas que exige el recurso extraordinario de casación, por las notables diferencias existentes entre ambas instituciones, sino que basta con que el apelante manifieste las razones de disconformidad con la sentencia de instancia o los vicios de los cuales -a su decir- ésta adolece”. (Destacados de la Sala).

Aplicando tales razonamientos al caso de autos, se observa que el representante en juicio de la parte actora en su escrito de fundamentación únicamente se limitó a refutar los argumentos esgrimidos en primera instancia por la representación judicial en juicio del Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), además de alegar vicios nuevos contra los actos impugnados, los cuales no fueron objeto de la litis en primera instancia, en virtud de que los mismos no fueron esbozados en su escrito libelar, por lo que su posible conocimiento en el presente fallo, desvirtuaría la naturaleza y alcance del recurso de apelación que se somete a consideración de esta Máxima Instancia.

De esta forma, esta Sala desecha tales argumentos y en consecuencia pasará de seguidas a pronunciarse sobre el alegato relativo a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso por “omisión del procedimiento previo de ley”. Así se establece.

De la denuncia relativa a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso por “Omisión de procedimiento previo de Ley

Señaló el apoderado actor que demandó por “Vía de Hecho” el acto administrativo contenido en la notificación vía electrónica del 15 de julio de 2016, emanada de la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), actualmente Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), a través de la cual la Administración Cambiaria, aprobó “parcialmente” la solicitud Nro. 19358318, relativa a la Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), lo cual calificó como una “(…) actuación administrativa denegatoria, tácita, no formal, sin notificación legal alguna (…)”.

En ese sentido, resaltó que “(…) el Juzgador de Sustanciación de la Corte declaró inadmisible la demanda de nulidad contra el acto administrativo [de] Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) número 19358318 (…) por haber sido, supuestamente, interpuesta de manera intempestiva (…)”, cuestión que fue un “error”. (Agregado de la Sala).

Que también la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo al analizar la tempestividad de la demanda respecto a ese acto (con ocasión al recurso de apelación que ejerció contra el auto del Juzgado de Sustanciación previamente señalado), -en su criterio- incurrió “(…) en otro error, al indicar que [su] petición buscaba la ejecución del acto, a través de un recurso de abstención (…) lo que debería tramitarse por otro procedimiento, y que la demanda no debió haber sido admitida, por presuntamente existir, una inepta acumulación de pretensiones (…)”. (Agregado de la Sala).

Que tanto la  Corte Primera de lo Contencioso Administrativo así como su Juzgado de Sustanciación “yerran en dilucidar hechos, y luego subsumirlo en la norma, cuando se da el acto administrativo autorizatorio, y, a posteriori, no permitir la compra de divisas, se perfecciona la denegación tácita (…)”. (Sic).

Ahora bien, a fin de dilucidar si la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo incurrió en un “error” al confirmar la inadmisibilidad de la demanda incoada respecto al acto administrativo de fecha 15 de julio de 2016, resulta necesario indicar lo siguiente:

1.- Mediante la notificación electrónica del 15 de julio de 2016, la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), hoy Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), notificó a la accionante de la aprobación de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), respecto a la solicitud Nro. 19358318 (acto impugnado).

En ese mismo acto, la Administración Cambiaria señaló que:

“(…) Conforme a lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, contra esta decisión podrá interponer el recurso de reconsideración ante la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la presente notificación o de conformidad con lo previsto en el artículo 32 numeral 1, de de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, interponer recurso contencioso administrativo de nulidad antes las Cortes de lo Contencioso Administrativo, dentro del lapso de 180 días continuos a la presente notificación (…)”.

2.- Corre inserto en los folios 1 al 4 de las actas procesales, escrito contentivo de la demanda de nulidad, interpuesta por el abogado Félix Enrique Carrasquel Pérez, actuando en el carácter de apoderado judicial de la ciudadana Julia Cristina Carrasquel Márquez, ambos identificados, a través de la cual, solicitó lo que a continuación se transcribe:

“(…) NOVENA PARTE-PETITORIO

Por las razones expuestas, tanto en los hechos como en el derecho es que he acudido ante su competente autoridad para demandar:

Primero: la nulidad del Acto Administrativo identificado con la nomenclatura ‘Autorización de Adquisición de Divisas (AAD)’ número 19358318 de fecha 15 de julio de 2016 (…).

Segundo: La nulidad del Acto Administrativo identificado con la ‘Autorización de Adquisición de Divisas (AAD)’ número 19616149 de fecha 07 de junio de 2017, por haber negado la solicitud, lo que lo convierte en un actor perjudicial a los intereses de [su]representada y lo hace nulo por violar normas de rango legal y principios constitucionales.

Tercero: Ordenar la emisión de un nuevo acto administrativo que permita la entrega de las dividas para el pago de matrícula a la universidad: Clark University (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).

3.- Posteriormente, el 2 de noviembre de 2017, el Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, se pronunció sobre la admisión de la demanda, bajo los siguientes fundamentos:

“(…) Del Acto Administrativo Solicitud N° 19358318

De la revisión de las actas procesales que conforman el presente expediente, este Juzgado, evidencia que la presente demanda persigue la nulidad del acto administrativo contentivo de la solicitud N° 19358318, el cual tiene como fecha de notificación el 15 de Julio de 2016 (Vid. Folio 7), asimismo, se constató que la parte ejerció recurso de reconsideración en fecha 20 de junio de 2017. (Vid. Folio 9). Siendo ello así, este Tribunal considera conveniente traer a colación lo dispuesto en el artículo 94 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece lo siguiente:

(…)

En consecuencia, visto que en el presente caso, la parte fue notificada del acto administrativo impugnado en fecha, 15 de julio de 2016 e interpuso la presente demanda de nulidad ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (U.R.D.D.) de las Cortes Primera y Segunda de lo Contencioso Administrativo, tal como se observa en el comprobante de recepción que riela en el reverso del folio cuatro (4) del expediente judicial, en fecha 24 de Octubre de 2017, este Juzgado observa que transcurrió el lapso de ciento ochenta días (180) continuos que tiene la parte demandante para ejercer la vía jurisdiccional, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 numeral 1 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por lo que este Juzgador advierte que la presente Solicitud de Adquisición de Divisas (AAD) N° 19358318, ha sido interpuesta en forma intempestiva. Así se decide.

En virtud de lo expuesto, este Juzgado de Sustanciación declara INADMISIBLE la Solicitud de Adquisición de Divisas (AAD) N° 19358318 de fecha 15 de julio de 2016 (…)”. (Sic).

4.- Luego, el 6 de marzo de 2018, la representación en juicio de la parte actora en la oportunidad de la celebración de la Audiencia de Juicio presentó escrito a través del cual “apeló” del auto de admisión del 2 de noviembre de 2017.

En dicho escrito expuso que el acto impugnado relativo a la solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD) Nro. 19358318, constituyó una “Vía de Hecho”, que lesionó los derechos de su representada.

Que “(…) no se trata de un acto administrativo formal de efectos particulares, no existe un acto administrativo, como tal, no hay una revocación de lo aprobado, tampoco una denegación de lo solicitado, no existe un acto administrativo que haya notificado la Administración Cambiaria (…)”.

5.- Mediante la sentencia definitiva Nro. 2018-0373 del 27 de septiembre de 2018 (fallo apelado), la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo, señaló que su órgano sustanciador debió declarar inadmisible la demanda por “inepta acumulación de pretensiones”, toda vez que lo pretendido por la accionante era tanto una acción de nulidad (respecto a la solicitud Nro. 19616149) como una demanda de abstención (en relación a la solicitud Nro. 19358318), razón por la cual -en su criterio- sobre esta última debió intentar el procedimiento breve “establecido en el artículo 65 y siguientes de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativo (…)”.

No obstante, la referida Corte concluyó que en el presente caso “la demanda de abstención también se encuentra caduca, conforme al numeral 3 del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (…)”.

Visto lo anteriormente transcrito, esta Máxima Instancia considera necesario precisar lo siguiente:

i) El apoderado judicial de la accionante demandó la nulidad del acto emanado de la Comisión Nacional de Divisas (CADIVI), de fecha 15 de julio de 2016, relativo a la solicitud de Adquisición de Divisas (AAD) Nro. 19358318.

ii) El Juzgado de Sustanciación de la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo declaró inadmisible la mencionada acción, por cuanto resultaba extemporánea por caduca, al haber transcurrido con creces el lapso de ciento ochenta días (180) para su ejercicio, establecido en el artículo 32 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

iii) La parte actora apeló de la referida decisión (6 de marzo de 2018), indicando que lo que recurría en sede jurisdiccional era una “Vía de Hecho” por parte de la Administración Cambiaria.

iv) La aludida Corte confirmó en otros términos la inadmisibilidad de la acción, estableciendo que en el presente caso la parte actora debió intentar la demanda por abstención, sin embargo, dicha acción se encontraba igualmente caduca.

Precisando lo que antecede, esta Sala considera pertinente hacer referencia al criterio sostenido por la Sala Constitucional de este Máximo Tribunal en la sentencia Nro. 912 del 5 de mayo de 2006, ratificada por esta Sala entre otras decisiones, en la Nro. 00693 del 14 de mayo de 2014, donde se señala respecto a la vía de hecho lo siguiente:

“La peculiaridad de la coacción directa o inmediata, es la no precedencia de un procedimiento formal; la intimación previa, cuando hay lugar a ella, la orden de ejecución y la ejecución misma se refunden en una sola manifestación externa, la conducta coactiva inmediata lanzada directamente sobre los hechos cuya modificación se pretende. La legitimidad del empleo de esa coacción depende de la existencia de una cobertura suficiente, si tal cobertura no existe, si la cadena de la legalidad (norma habilitante, acto previo, ejecución material) se rompe totalmente, el empleo de la coacción administrativa constituye una vía de hecho.

El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho administrativo francés, en el que tradicionalmente se distinguen dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar los procedimientos establecidos por la norma que le ha atribuido ese poder (manque de procédure).

Este concepto de vía de hecho comprende todos aquellos casos en que la Administración Pública pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de fundamento jurídico, y en aquellos otros casos, en los que en el cumplimiento de una actividad material de ejecución comete una irregularidad grosera en perjuicio de los derecho de otro u otros.

A la vista de esta definición, los supuestos de vía de hecho pueden incluirse en dos (2) grandes grupos:

1. Inexistencia o irregularidad sustancial del acto de cobertura y;

2. Exceso en la propia actividad de ejecución en sí misma considerada. 

En cuanto al primer punto, el artículo 78 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, establece el principio general de la exigencia del acto previo, cuando señala que ‘[N]ingún órgano (sic) de la  administración podrá realizar actos materiales que menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares, sin que previamente haya sido dictada la decisión que sirva de fundamento a tales actos’. Este principio general puede resultar infringido, al menos, de dos formas: la primera, cuando la Administración pasa a la acción sin interponer acto alguno, es decir, con falta absoluta de decisión o acto previo; y segundo, cuando existe el acto pero fue dictado fuera de la competencia o al margen del procedimiento establecido por la ley.

Respecto al segundo punto, también existe vía de hecho en aquellos supuestos en los que aun existiendo acto previo y siendo éste perfectamente regular, la actividad material de ejecución excede del ámbito cubierto por el acto en cuestión cualitativa y cuantitativamente. En estos casos existe una falta de cobertura, equivalente a la inexistencia del acto previo”. 

De acuerdo a la jurisprudencia anteriormente citada, la vía de hecho se configura con la falta absoluta de decisión o acto previo por parte de la Administración, y cuando la actuación no tiene cobertura legal, o se hizo al margen del procedimiento establecido por la ley; así como también cuando hay un acto previo y siendo éste perfectamente regular, la actividad material de ejecución excede del ámbito cubierto por el acto en cuestión cualitativa y cuantitativamente.

Con vista a lo precedentemente expuesto, considera esta Sala que en el presente caso no se configuró una vía de hecho, ya que por el contrario, la Administración Cambiaria emitió un acto administrativo (aprobación de la Autorización de Adquisición de Divisas Nro. 19358318), a través del cual dio respuesta a la solicitud de adquisición de divisas por parte de la actora. (Folio 7 del expediente).

Así las cosas, ante la existencia de un proveimiento administrativo, mediante el cual la Comisión de Administración de Divisas (CADIVI), hoy Centro Nacional de Comercio Exterior (CENCOEX), resolvió acerca de la solicitud de adquisición de dividas formulada por la recurrente con ocasión a sus estudios en el extranjero, la eventual impugnación de dicho acto en sede jurisdiccional es posible a través del ejercicio de una demanda de nulidad, como en efecto -en principio- fue planteado por la representación en juicio de la accionante en su escrito libelar de fecha 24 de octubre de 2017 (folio 1), de manera que mal podría alegar la aludida parte en el marco de la apelación que se somete a consideración de esta Alzada, que la actuación del ente cambiario relativa a la solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), Nro. 19358318 del 15 de julio de 2016, se trataba de una vía de hecho.

Bajo la óptica de lo anterior, observa esta Sala que la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo erró al considerar que la acción ejercida por el actor implicaba una inepta acumulación de pretensiones (“demanda de nulidad” y “demanda de abstención”), cuando resulta evidente -como se indicó precedentemente- que la misma constituye una acción de nulidad contra dos (2) actos administrativos, emanados de la Administración Cambiaria, es decir, las autorizaciones de adquisición de divisas Nros. 19358318 y 19616149, respectivamente.

No obstante, respecto a la pretensión de nulidad incoada contra el acto contentivo de la solicitud Nro. 19358318 de fecha 15 de julio de 2016, esta Sala observa al igual que lo hiciese la prenombrada Corte en el fallo objeto de análisis, que la demanda de nulidad respecto al aludido acto administrativo resulta inadmisible, aunque por motivos distintos a los determinados en el referido fallo, ya que en el presente caso debe señalarse que siendo la fecha de notificación la antes indicada (15 de julio de 2016), y habiéndose verificado la interposición de las acción de autos el 24 de octubre de 2017, resulta evidente que transcurrió con creces el lapso de ciento ochenta (180) días, previsto en el artículo 32 numeral 1 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para intentar su impugnación ante el órgano jurisdiccional competente. Así se determina.

Con base a lo expuesto, se desecha el alegato relativo a la violación del derecho a la defensa y al debido proceso por “omisión del procedimiento previo de ley”. Así se declara.

Sobre la base de lo analizado, esta Sala declara sin lugar la apelación ejercida por el apoderado judicial de la ciudadana Julia Cristina Carrasquel Márquez contra la sentencia definitiva Nro. 2018-0373 dictada por Corte Primera de lo Contencioso Administrativo en fecha 27 de septiembre de 2018, la cual se confirma en los términos expuestos. Así se decide.”.

Comentario de Acceso a la Justicia: El juez administrativo analiza cómo se configura la denominada “vía de hecho” y, en tal sentido, se señala, que se  forma “con la falta absoluta de decisión o acto previo por parte de la Administración, y cuando la actuación no tiene cobertura legal, o se hizo al margen del procedimiento establecido por la ley; así como también cuando hay un acto previo y siendo éste perfectamente regular, la actividad material de ejecución excede del ámbito cubierto por el acto en cuestión cualitativa y cuantitativamente”.

Con vista a lo precedentemente expuesto, la Sala Político-Administrativa consideró que en el presente caso no se configuró ninguna vía de hecho, ya que por el contrario, la Administración Cambiaria emitió un acto administrativo (aprobación de la Autorización de Adquisición de Divisas Nro. 19358318), a través del cual dio respuesta a la solicitud de adquisición de divisas por parte de la actora, de manera que mal podría alegar la aludida parte en el marco de la apelación “que se somete a consideración de esta Alzada, que la actuación del ente cambiario relativa a la solicitud de Autorización de Adquisición de Divisas (AAD), Nro. 19358318 del 15 de julio de 2016, se trataba de una vía de hecho”.

Voto salvado: No tiene.

Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/junio/305463-00339-12619-2019-2019-0069.HTML

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