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Retardo de la Administración en emitir decisiones

Retardo de la Administración en emitir decisiones

Sala: Político-Administrativa

Tipo de recurso: Demanda de nulidad con medida cautelar con suspensión de efectos

Sentencia Nº 38                               Fecha: 25 de enero de 2018

Caso: Proseguros, S.A. interpone demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de medida cautelar de suspensión de efectos en virtud del silencio administrativo del entonces Ministro del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, actualmente Ministro del Poder Popular de Economía y Finanzas al no dar respuesta al recurso jerárquico interpuesto por la referida empresa contra la Providencia Administrativa Nro. FSAA-2-3-003369 del 21.08.2013, emitida por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora.

Decisión: 1.- SIN LUGAR la demanda de nulidad ejercida con medida cautelar de suspensión de efectos por el abogado Manuel Rodríguez Costa, ya identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de la empresa Proseguros, S.A., contra el acto administrativo contenido en la Resolución Nro. F-060 de fecha 18 de junio de 2014, (notificada el 20 de ese mismo mes y año) emanada del Ministro del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, mediante el cual fue declarado sin lugar el recurso jerárquico interpuesto por dicha sociedad mercantil contra la Providencia Administrativa Nro. FSAA-2-3-003369 de fecha 21 de agosto de 2013, dictada por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, que decidió sin lugar el recurso de reconsideración ejercido contra la Providencia Administrativa Nro. FSAA-2-3-001563 del 7 de mayo de 2013, a través de la cual se declaró su responsabilidad administrativa por el ilícito de elusión, aplicando la sanción de multa por la cantidad de sesenta y cinco mil bolívares (Bs. 65.000,00). 2.- Queda FIRME el acto administrativo impugnado.

Extracto:

“…que el acto objeto de impugnación vulneró el derecho a la defensa y al debido proceso de la recurrente por cuanto la Administración no dictó el acto ajustándose a los lapsos procedimentales para ello, toda vez que el auto de inicio de procedimiento fue dictado el 8 de noviembre de 2012 y el acto definitivo emanó el 7 de mayo de 2013 siendo notificado el 6 de junio del mismo año. Lo que a su juicio “evidencia el incumplimiento del lapso de decisión y notificación del acto (…)”.

De igual forma indicó que, “(…) el lapso de decisión obliga a la Administración Pública a dictar y notificar el acto definitivo dentro del mismo, para garantizar al Administrado el adecuado cumplimiento de las distintas etapas del procedimiento administrativo y siendo que en el presente caso la decisión fue notificada fuera del lapso de decisión [alega] la incompetencia de la SAA para dictar el acto que impuso la sanción, (…) en razón del tiempo y la evidente caducidad del procedimiento administrativo (…)”. (Sic). (Agregado de la Sala).

Señaló que “(…) el plazo de resolución y notificación es un elemento esencial de la potestad administrativa, cuyo incumplimiento determina la anulación del acto (…) esta conducta implica una violación al derecho a la seguridad jurídica (…)”.

Por su parte, la representación de la República afirmó que “(…) lo alegado por la recurrente en la interpretación que hizo la Superintendencia de la Actividad Aseguradora, no constituye ninguna violación al debido proceso y al derecho a la defensa, por cuanto no se le ha impedido ninguna actuación, además de señalar de manera general y sin mayores detalles que se le viola el derecho a la defensa y el debido proceso (…)” (sic).

Agregó que “(…) el retardo evidenciado no es impedimento para que la Administración en ejercicio de su potestad sancionatoria decidiera la averiguación e impusiera las sanciones ha (sic) que hubiere lugar. Y asimismo ha precisado que nuestra legislación no contempla la nulidad de los actos emanados de la Administración cuando la decisión de los procedimientos se dicte de forma extemporánea (…)”.

De igual forma, señaló que la “(…) responsabilidad exigida en el presente caso, a la empresa de seguros, es la de poseer claro conocimiento de las obligaciones derivadas de su actividad aseguradora y de la norma que exige indemnización en forma oportuna del siniestro, se considera que la empresa aseguradora no justificó debidamente el incumplimiento, constituyéndose tal situación en la conducta establecida en la norma que amerita sanción (…)”.

Respecto a la señalada denuncia, debe advertirse que esta Sala ha establecido de manera reiterada, que los derechos a la defensa y al debido proceso, consagrados en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, implican el derecho a ser oído; el derecho a ser notificado de la decisión administrativa a los fines de que el imputado pueda presentar los alegatos que en su defensa pueda aportar al procedimiento; el derecho a tener acceso al expediente, con el propósito de examinar en cualquier estado del procedimiento las actas que lo componen; así como el derecho a presentar pruebas que permitan desvirtuar los alegatos esgrimidos por la Administración; el derecho a ser informado de los recursos y medios de defensa; y, finalmente, el derecho a recibir oportuna respuesta a sus solicitudes. (Vid. entre otras, Sentencias Nro. 69 del 30 de enero de 2013, caso: Ferreglobal, C.A. Vs. Directora General del Servicio Nacional de Contrataciones).

Ahora bien, para resolver el argumento esgrimido por la representación judicial de la aseguradora es oportuno citar el contenido de los artículos 60 y 61 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, los cuales son del tenor siguiente:

Artículo 60. La tramitación y resolución de los expedientes no podrá exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejará constancia, con indicación de la prórroga que se acuerde.

La prórroga o prórrogas no podrán exceder, en su conjunto, de dos (2) meses”.

Artículo 61. El término indicado en el artículo anterior correrá a partir del día siguiente del recibo de la solicitud o instancia del interesado o a la notificación a éste, cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio”.

De las normas transcritas se deriva que por regla general los procedimientos administrativos no podrán exceder de cuatro (4) meses, salvo que medien circunstancias excepcionales, es decir, a menos que el asunto concreto amerite un tiempo mayor, caso en el cual, la Administración mediante auto motivado, otorgará prórrogas que no podrán exceder de dos (2) meses.

No obstante lo anterior, esta Sala Político-Administrativa se ha pronunciado en relación al cumplimiento de los lapsos en el procedimiento administrativo a través de la sentencia Nro. 01505 de fecha 18 de julio 2001 y ratificada en decisión Nro. 00054  del 21 de enero de 2009, (caso: Depositaria Judicial Monay, C.A., Vs. Ministerio del Poder Popular para Relaciones Interiores y Justicia), en la cual se expresó lo siguiente:

 “(…) esta actuación que se imputa a la Administración no constituye por sí sola, en principio, un vicio que afecte directamente la validez del acto administrativo y por tanto no implica la nulidad del mismo.

El retardo de la Administración en producir decisiones acarrea, en todo caso, la responsabilidad del funcionario llamado a resolver el asunto en cuestión, pues el mismo, ciertamente, transgrede el contenido del artículo 41 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, conforme al cual las autoridades y funcionarios competentes deben observar los términos y plazos legalmente establecidos, para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Esta responsabilidad, tanto de los funcionarios como de las demás personas que presten servicios en la Administración Pública, se encuentra expresamente consagrada en los artículos 3 y 100 eiusdem.

Una denuncia como la que aquí se examina, sólo prosperaría en caso de que el retardo constituya un menoscabo a los derechos e intereses del particular, cuestión que no ha sido esgrimida en el caso de autos, resultando por tanto infundado el presente alegato. Así se declara. (…)”. (Destacado del original). 

De la transcripción antes señalada, se colige que el retardo en el que la Administración pueda incurrir para proferir una decisión no constituye en sí un vicio que afecte el acto que se dictamine, ni implica la nulidad del mismo, toda vez que, lo que produciría sería la responsabilidad individual del funcionario a quien corresponda resolver el asunto. Igualmente, se advierte que si el retraso en el pronunciamiento de la cuestión tratada menoscaba los derechos e intereses del particular, sí prosperaría la denuncia contra la demora de la emisión de la resolución correspondiente.

Atendiendo a lo anterior, esta Sala observa que corre inserto al folio 245 del expediente administrativo, Providencia Administrativa Nro. FSAA-2-3-003352 del 8 de noviembre de 2012, a través de la cual la Superintendencia de la Actividad Aseguradora ordenó la apertura de oficio de una averiguación administrativa a la empresa Proseguros S.A., a objeto de determinar si incurrió en elusión en el cumplimiento de sus obligaciones frente a la sociedad mercantil Alfarería El Ladrillo, C.A.; ello en virtud de la denuncia incoada por la Directora de la referida compañía ante este Organismo. Dicha decisión fue notificada a la mencionada Aseguradora el 29 del mismo mes y año, mediante oficio Nro. FSAA-2-3-17709-2012, otorgándole un lapso de diez (10) días hábiles a los fines que presentara las pruebas y alegatos que considerare, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 48 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (folio 247 del expediente administrativo).

De igual manera, se aprecia al folio 248 de mencionado expediente que la representación legal de Proseguros, S.A., entregó escrito en fecha 12 de diciembre de 2012, en el cual solicitó prórroga para presentar un informe relacionado con el procedimiento administrativo abierto. Así, en el folio 262 se constata escrito de alegatos consignado por la sociedad de comercio demandante y recibido ante la demandada el 2 de enero de 2013.

Por otra parte, corre inserto a los folios 281 al 287 del nombrado expediente, escrito de argumentos de la compañía Alfarería El Ladrillo, C.A., recibido el 29 de enero de 2013 ante la referida Superintendencia.

En ese orden de ideas, la Superintendencia de la Actividad Aseguradora dictó Providencia Administrativa signada con el Nro. FSAA-2-3-0001563 fechada 7 de mayo de 2013, en la cual resolvió sancionar a la aseguradora con multa por la cantidad de sesenta y cinco mil bolívares (Bs. 65.000,00) por haber incurrido en el supuesto de elusión previsto en el artículo 130 de la Ley de la Actividad Aseguradora, sanción establecida en el artículo 166 eiusdem. Dicho acto administrativo fue notificado a la afectada con oficio Nro. FSAA-2-3-3789-2013 de la misma fecha, el 6 de junio del mismo año (folio 306 del expediente administrativo).

Contra la anterior decisión de la Administración, la demandada ejerció recurso de reconsideración el 8 de junio de 2013, el cual fue resuelto sin lugar en Providencia Administrativa Nro. FSAA-2-3-003369 del 21 de agosto del mismo año. En tal sentido, Proseguros, S.A. incoó recurso jerárquico ante el Ministro del Poder Popular de Economía, Finanzas y Banca Pública, que fue declarado sin lugar el 18 de junio de 2014 a través de Resolución Nro. F-060  y notificada a la demandante el 20 del mismo mes y año.

De lo anterior, aprecia esta Sala que si bien el procedimiento administrativo llevado a cabo por la Superintendencia de la Actividad Aseguradora se efectuó en un lapso mayor al fijado por la normativa legal correspondiente y la decisión y notificación del mismo fue retardada, tal circunstancia no puede entenderse como una vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso de la sociedad mercantil Proseguros S.A., la cual fue debidamente informada desde el inicio y hasta su culminación con la Providencia Administrativa Nro. FSAA-2-3-001563 del 7 de mayo de 2013, en la cual se declaró su responsabilidad administrativa por el ilícito de elusión, y se le aplicó la sanción de multa por la cantidad de sesenta y cinco mil bolívares (Bs. 65.000,00), dándosele además la oportunidad de ejercer los recursos administrativos y judiciales correspondientes, razón por la cual debe desestimarse la denuncia formulada en ese sentido. Así se declara.

Ahora bien, en cuanto a la vulneración del principio de presunción de inocencia y la inversión de la carga probatoria denunciado, dado que -a juicio de la accionante- la Administración “(…) pretende escudarse en el argumento (…) de los supuestos de responsabilidad objetiva del administrado, evidentemente contrario al artículo 49 del texto constitucional. Al pretender la Administración que [su] representada probara su inocencia. (…) al pretender invertir la carga de la prueba dentro del procedimiento de sanción (…)” (sic). (Agregado de la Sala).

Al respecto, adujo la representación de la República que la responsabilidad exigida a la empresa de seguros “(…) es la de poseer claro conocimiento de las obligaciones derivadas de su actividad aseguradora y de la norma que exige indemnización en forma oportuna del siniestro, se considera que la empresa aseguradora no justificó debidamente el incumplimiento, constituyéndose tal situación en la conducta establecida en la norma que amerita sanción (…)”.

Y concluyó que “(…) en el presente caso no se vulneró ni se invirtió la carga de la prueba, sino simplemente que la recurrente no logró demostrar sus alegatos, puesto que el incumplimiento culposo por parte de su afianzado se comprobó y la elusión de las obligaciones derivadas del contrato de fianza también quedaron en evidencia (…)”.

Respecto a la presunción de inocencia, esta Sala, en forma reiterada (vid., sentencias Nros. 00051, 01369, 0975, 01102 y 00104 de fechas 15 de enero y 04 de septiembre de 2003, 05 de agosto de 2004, 31 de mayo de 2006 y 30 de enero de 2007, respectivamente), ha señalado lo siguiente:

“(…) la referida presunción es el derecho que tiene toda persona de ser considerada inocente mientras no se pruebe lo contrarioel cual formando parte de los derechos, principios y garantías que son inmanentes al debido proceso, que la vigente Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (…) exige (…) que tanto los órganos judiciales como los de naturaleza administrativa deban ajustar sus actuaciones a los procedimientos legalmente establecidos (Vid.  Sentencia N° 00686, del 8 de mayo de 2003, dictada en el caso Petroquímica de Venezuela S.A.).

Igualmente, la Sala ha establecido (Fallo N° 975, del 5 de agosto de 2004, emitido en el caso Richard Quevedo), que la importancia de la aludida presunción de inocencia trasciende en aquellos procedimientos administrativos que como el analizado, aluden a un régimen sancionatorio, concretizado en la necesaria existencia de un procedimiento previo a la imposición de la sanción, que ofrezca las garantías mínimas al sujeto investigado y permita, sobre todo, comprobar su culpabilidad.

En esos términos se consagra el derecho a la presunción de inocencia, cuyo contenido abarca tanto lo relativo a la prueba y a la carga probatoria, como lo concerniente al tratamiento general dirigido al imputado a lo largo del procedimiento. Por tal razón, la carga de la prueba sobre los hechos constitutivos de las pretensiones sancionadoras de la Administración, recae exclusivamente sobre ésta. De manera que la violación al aludido derecho se produciría cuando del acto de que se trate se desprenda una conducta que juzgue o precalifique como ‘culpable’ al investigado, sin que tal conclusión haya sido precedida del debido procedimiento, en el cual se le permita al particular la oportunidad de desvirtuar los hechos imputados (…)” (resaltados de la Sala).

De la transcripción anterior, se colige que constituiría una violación al principio de la presunción de inocencia cuando se concluya como culpable al investigado, sin que se haya realizado un debido procedimiento en el cual se le haya permitido desvirtuar los hechos que se le imputen; en el mismo sentido, es preciso advertir que la iniciación del procedimiento debe hacerse de tal manera que al particular se le permita, en la siguiente fase del proceso, desvirtuar los hechos de los que presuntamente es responsable; y la Administración, a través de medios de prueba concretos, pertinentes y legales, atendiendo a las razones y defensas expuestas por el indiciado, deberá determinar, definitivamente, sin ningún tipo de duda, la culpabilidad del mismo, declarar su responsabilidad y aplicar las sanciones consagradas expresamente en leyes, de manera proporcional.

Así las cosas, se observa en el caso que se examina que la Superintendencia de la Actividad Aseguradora ordenó abrir una averiguación administrativa a la empresa Proseguros, C.A., al considerar la presunta incursión en el ilícito administrativo de elusión contemplado en el artículo 130 de la Ley que regula la materia, ello en virtud que se agotó la conciliación dirigida por la referida Superintendencia, como mecanismo alterno de resolución de conflictos entre la mencionada Aseguradora y la sociedad mercantil Alfarería El Ladrillo, C.A., sin que se llegare a un acuerdo entre éstas, por cuanto la compañía de seguros mantuvo su posición de declinar su responsabilidad.

En ese sentido, es pertinente citar el contenido del artículo 130 de la Ley de la Actividad Aseguradora, el cual es del siguiente tenor:

Derecho a la indemnización y a notificación de rechazo

Artículo 130. Los tomadores, asegurados o beneficiarios de los seguros y los contratantes de planes o servicios de salud de medicina prepagada, tienen derecho a recibir la indemnización que le corresponda, en un lapso que no exceda de treinta días continuos siguientes, contados a partir de la fecha en que se haya entregado el último recaudo o del informe de ajuste de pérdidas, si fuese el caso. En consecuencia, las empresas de seguros o de medicina prepagada estarán obligadas a hacer efectivas las indemnizaciones antes del vencimiento del referido lapso, so pena de incurrir en responsabilidad administrativa por retardo en el cumplimiento de sus obligaciones.

Igualmente tienen derecho a ser notificados por escrito dentro del lapso antes señalado, de las causas de hecho y de derecho que justifican el rechazo, total o parcial, de la indemnización exigida.El incumplimiento de la obligación aquí descrita, por parte de los sujetos regulados, generará la correspondiente responsabilidad administrativa por rechazo genérico.

Se entiende que las empresas de seguros o de medicina prepagada han eludido el cumplimiento de sus obligaciones cuando exista falta de pago o ausencia de respuesta ante la solicitud de pago de las coberturas previstas en una determinada póliza; cuando utilicen artificios para no asumir su responsabilidad.

Lo dispuesto en el presente artículo aplicará igualmente en los casos de fianzas emitidas por empresas de seguros autorizadas para ello. (…)”.

La norma antes parcialmente transcrita establece la obligación que tienen  las  empresas  de  seguros  y  de  medicina  prepagada de dar respuesta -aprobatoria o de rechazo- a las solicitudes de indemnización que les sean planteadas por sus asegurados, tomadores o beneficiarios, dentro de los treinta (30) días continuos siguientes a la fecha en que se haya entregado el último recaudo o del informe de ajuste de pérdidas, si fuese el caso. Norma que también es utilizada en las fianzas otorgadas por las empresas de seguros autorizadas a tales fines.

Así tenemos que, tal como se expresa en la Providencia impugnada,  la Superintendencia de la Actividad Aseguradora -con base en lo establecido en la aludida disposición- determinó que la sociedad mercantil Proseguros, C.A., incurrió “(…) en el ilícito administrativo de elusión, al haber rechazado la solicitud de ejecución de la fianza de fiel cumplimiento (…) sin contar con causa justificada que pruebe la improcedencia del reclamo (…)”, utilizando artificios para liberarse de las obligaciones derivadas del contrato de fianza otorgado a la Asociación Cooperativa Oriente 33, R.L.

En ese orden de ideas, esta Sala observa que el presente caso se origina cuando la compañía Alfarería El Ladrillo, C.A., solicitó a la aseguradora Proseguros, S.A. la ejecución de la fianza de fiel cumplimiento de la obra “REPOTENCIACIÓN AUTOMATIZACIÓN DEL TREN DE PRODUCCIÓN Y PUESTA EN MARCHA DE LA PLANTA DE LA ALFARERÍA EL LADRILLO, C.A.” por el incumplimiento de la misma por la Asociación Cooperativa Oriente 33, R.L., y la mencionada empresa de seguros se consideró exenta de responsabilidad por cuanto dicho incumplimiento -a su decir- no era imputable a la aludida Asociación, además que existió una prórroga del 29 de diciembre de 2010, la cual no le había sido notificada.

De lo anterior, este Órgano Jurisdiccional colige que la demandante debía probar tales argumentos para así quedar libre de toda responsabilidad. No obstante, de la Providencia Administrativa primigenia se desprende lo siguiente: “(…) del análisis efectuado al caso en comento se observa que, una vez vencida la última prórroga concedida al afianzado para la ejecución de la  obra (…) la denunciante procedió a informar a la empresa PROSEGUROS, S.A., sobre el incumplimiento del afianzado, según se desprende de comunicación de fecha 27 de diciembre de 2010, recibida por dicha compañía de seguros en fecha 29 del mismo mes y año notificación ésta que según criterio de esta Superintendencia de la Actividad Aseguradora, se realizó dentro del lapso legalmente previsto en el artículo 4 del condicionado general de la fianza (…) (sic)”.

En ese mismo orden de ideas, la mencionada Superintendencia después de revisar los documentos cursantes en el expediente administrativo, señaló en cuanto al segundo alegato expuesto por la Aseguradora que al haber sido recibidos “(…) cada uno de estos documentos por la empresa PROSEGUROS, S.A., en las fechas señaladas evidencia, a juicio de este Despacho, que la citada aseguradora fue debidamente notificada del contenido de los mismos.” (Sic).

Y finalmente concluyó en el acto administrativo Nro. FASS-2-3-001563 de fecha 7 de mayo de 2013 que “(…) a juicio de este Despacho la empresa PROSEGUROS S.A., incurrió en el ilícito administrativo de elusión, al haber rechazado la solicitud de ejecución de la fianza de fiel cumplimiento anteriormente identificada, según le fuera solicitado por la empresa AFARERÍA EL LADRILLO, C.A., sin contar con causa justificada que pruebe la improcedencia del reclamo, de conformidad con lo establecido en el artículo 130 de la Ley de la Actividad Aseguradora”.

Por tanto, esta Sala considera que la estimación realizada por la Administración al ordenar la apertura del procedimiento sancionatorio no puede considerarse como prejuzgamiento de la decisión definitiva, por cuanto la misma se originó por la denuncia efectuada contra la hoy demandante por la empresa Alfarería El Ladrillo, C.A., aunado al hecho que, como quedó evidenciado en párrafos anteriores, la Superintendencia demandada efectuó un procedimiento administrativo en el cual se verificó la participación de la accionante con todas las garantías que le asisten.

Asimismo, advierte la Sala que al iniciarse el procedimiento indicado, la parte actora fue notificada y tuvo ocasión de consignar sus escritos de descargos y presentar pruebas a fin de ejercer su derecho a la defensa, sin que pudiera modificar los hechos que se le imputaron.

Dado que las conclusiones a las que llegó la Superintendencia de la Actividad Aseguradora estuvieron precedidas del debido procedimiento en el cual se le dio a la parte demandante la oportunidad de desvirtuar la imputación realizada, no presume la Sala la violación del derecho a la presunción de inocencia y la inversión de la carga probatoria de la empresa recurrente. En consecuencia, esta Sala desestima los argumentos esgrimidos por el apoderado judicial de la actora en este punto. Así se declara”.

Comentario de Acceso a la Justicia: Reitera la SPA el criterio pacífico en que el retraso en la toma de la decisión no vicia al acto emitido ni tampoco hace incompetente al órgano o ente para culminar el procedimiento iniciado. Del mismo modo reitera el criterio según el cual el retraso sólo afectaría la validez del acto siempre y cuando afecte los derechos e intereses del particular, lo cual debe ser alegado y probado por el mismo.

Voto salvado: No tiene

Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/enero/207079-00038-25118-2018-2014-0849.HTML

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