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Principio de la proporcionalidad en la actividad sancionatoria de la Administración

Principio de la proporcionalidad en la actividad sancionatoria de la Administración

Sala: Político-Administrativa

Tipo de recurso: Demanda de nulidad

Materia: Derecho Administrativo

Sentencia n.º 683                     Fecha: 13-06-2018

Caso: Sociedad mercantil CERVECERÍA POLAR, C.A.,

Decisión: 1.- SIN LUGAR el recurso de nulidad

Extracto:

“…Denunció también la parte demandante la “Violación del Principio de Proporcionalidad”, aduciendo que la “(…) adecuación o proporcionalidad a la cual se encuentra atado el MPPEE (sic), no sólo se mide en cuanto a la multa impuesta, conforme a las condiciones agravantes y atenuantes, sino en cuanto al ejercicio de la potestad sancionadora en sí. Esto es, que el principio de proporcionalidad exige que la potestad sancionadora sea ejercida únicamente cuando sea la única medida admisible de cara al propósito final perseguido”.

Apuntaron que “(…) la potestad sancionadora atribuida al MPPEE (sic), solo puede ser un medio para el mejor ejercicio de las potestades supervisión (sic) atribuidas a ese órgano en materia del sistema eléctrica (sic) y, particularmente, de los interesados en establecer instalaciones de autogeneración de electricidad, con lo cual, la potestad sancionadora se justifica allí donde esa potestad de supervisión ha sido afectada” (sic).

Agregaron que “(…) en el presente caso no se justifica el ejercicio de la potestad sancionadora del MPPEE (sic), pues CERVECERÍA POLAR luego de realizada la inspección administrativa de fecha 20 de agosto de 2014, acató la instrucción emitida por los funcionarios de la Comisión Mixta que realizó Inspección en la Planta Los Cortijos, presentando la correspondiente solicitud de habilitación administrativa ante DIRECCIÓN GENERAL DEL SISTEMA ELÉCTRICO DEL MPPEE (sic), una vez que fueron dictadas las Normas que establecen los requisitos, recaudos y procedimiento aplicable para ello”.

Alegaron que “(…) resulta contrario al principio de proporcionalidad ejercer la potestad sancionatoria y la imposición de una multa con fundamento en el artículo 100 de la LOSSE (sic), cuando en los próximos días la DIRECCIÓN GENERAL DEL SISTEMA ELÉCTRICO DEL MPPEE (sic) emitirá pronunciamiento sobre la solicitud de habilitación administrativa de las instalaciones de autogeneración localizadas en la Planta Los Cortijos”.

Por su parte, la representación judicial de la accionada manifestó que que “(…) en la Resolución N° 326, de fecha 17-10-2016, se impuso la sanción en base al mal infligido con el objeto de que cumpla con la finalidad represiva y preventiva, esto es, que los usuarios no autogeneren sin la debida Habilitación Administrativa y –además– determinó la sanción en base a dos límites máximo y mínimo previstos por la norma, y se consideraron las circunstancias agravantes y atenuantes, por lo que cumplió con la regla de la discrecionalidad limitada, y no violó el principio de la proporcionalidad”. 

Añadió que “(…) el fin de los artículos 46 y 100 de la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico, es que toda persona natural o jurídica que realice la actividad de autogeneración por más de 2MW para suplir total o parcialmente los requerimientos de sus instalaciones, tenga la debida Habilitación Administrativa que constate la posesión y operación de instalaciones, equipos y dispositivos para sincronizar sus unidades de generación a la red del Sistema Eléctrico Nacional de manera confiable y segura, ya que de lo contrario configura una infracción reprochable con la aplicación de la respectiva aplicación de multa” (sic).

Refirió que “(…) el Ministerio del Poder Popular para la Energía Eléctrica, tomó en consideración durante el Procedimiento Administrativo, la situación de hecho en el presente caso –esto es al momento de la inspección la autogeneración de más de dos megavatios (2MW) sin la debida Habilitación Administrativa, lo que sí vulnera los bienes jurídicos tutelados, y estableció una justa proporción entre esta situación, la finalidad de las normas y la sanción, tanto así que en la Resolución objeto de la demanda de nulidad en el Capítulo III – De la Sanción Aplicable, se señaló que la multa se cuantificó aplicando el ‘término medio comprendido entre dos límites’, y se consideraron las circunstancias agravantes y atenuantes, por lo que se evidencia que el acto recurrido no violó el principio de proporcionalidad” (sic).

Determinado lo precedente, es importante recordar que de conformidad con el artículo 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública, la actividad de la Administración debe desarrollarse con base en un conjunto de reglas o principios, como la proporcionalidad, la objetividad y la transparencia.

En este sentido, cabe destacar que el artículo 12 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos prevé:

Artículo 12. Aún cuando una disposición legal o reglamentaria deje alguna medida o providencia a juicio de la autoridad competente, dicha medida o providencia deberá mantener la debida proporcionalidad y adecuación con el supuesto de hecho y con los fines de la norma, y cumplir los trámites, requisitos y formalidades necesarios para su validez y eficacia”.

La disposición supra transcrita consagra el principio de la proporcionalidad, conforme al cual las medidas adoptadas por los órganos y entes de la Administración Pública deben adecuarse tanto al supuesto de hecho de la norma que sirve de base legal a la voluntad por aquellos manifestada, como a los fines de la misma y, en general, de la competencia ejercida.

Dicho postulado ostenta especial relevancia en el ámbito del poder sancionatorio de la Administración, pues más allá de que este se encuentra condicionado en su validez -como cualquier otra potestad pública- por una serie de principios y por el respeto a los derechos fundamentales, se trata, y ello hay que resaltarlo, de una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e, incluso, suprime o extingue derechos de los particulares.

En relación al principio de proporcionalidad en el ámbito de la actividad sancionatoria de la Administración Pública, esta Sala ha expresado en distintas ocasiones que “(…) cuando una disposición deje la determinación de una sanción a juicio de la autoridad competente, ésta deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada”. (Vid. entre otras, sentencias Nros. 1.666 del 29 de octubre de 2003, 1.158 del 10 de mayo de 2006, 977 del 1° de julio de 2009 y 18 del 18 de enero de 2012).

Así, la sujeción del poder sancionatorio administrativo al principio de proporcionalidad implica que la pena o castigo impuesto debe ser adecuado, idóneo, necesario y razonable. Ello significa que:

  1. a) Debe existir congruencia entre la sanción y la falta cometida, y entre el medio (el castigo impuesto) y el fin de la norma que le sirve de sustento, lo que exige, a su vez, una correcta interpretación de la ley aplicable.
  2. b) El poder represivo del Estado debe ejercerse con el objeto de garantizar que al particular le resulte menos provechoso infringir la ley que acatarla, sin que por intermedio del mecanismo sancionatorio empleado se desborden los límites de la norma representados por la consecuencia jurídica en esta contemplada y la finalidad que la misma persigue.
  3. c) En el ejercicio de la aludida potestad, la Administración debe estar en capacidad de justificar la solución adoptada en el caso concreto.

Teniendo en cuenta las reglas anteriores, es de hacer notar que, cuando la Ley deja al criterio de la Administración la imposición de una pena contemplada entre dos límites, el poder discrecional de aquella (condicionado siempre por el principio de legalidad), implica que la sanción podrá ser establecida dentro de un rango más o menos amplio.

No obstante, el órgano o ente competente deberá: (i) partir siempre del término medio de la pena, (ii) analizar la existencia de circunstancias atenuantes y/o agravantes, y (iii) acreditar en el supuesto específico la verificación de dichas circunstancias, a efectos de justificar la ponderación que ha llevado a cabo de la conducta típica, los elementos subjetivos relacionados con su comisión y los efectos de esta última. (Vid. Sentencia de esta Sala Nro.  0054 del 22 de enero de 2014).

En atención a lo anteriormente expuesto, se observa que en el presente caso la Administración le impuso a la demandante multa “equivalente a 6.056,25 Unidades Tributarias”, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico, previamente transcrito, al considerar que la empresa Cervecería Polar, C.A. autogeneró en un nivel superior a los dos megavatios (2 MW) sin contar con la debida habilitación administrativa, trasgrediendo con ello lo dispuesto en el artículo 46 eiusdem.

En este sentido, el aludido artículo 100 establece expresamente que la multa para quienes incurran en el mencionado supuesto de hecho, podrá ser aplicada tomando en cuenta un límite comprendido desde las cinco mil unidades tributarias (5.000 UT) hasta las diez mil unidades tributarias (10.000 UT), con lo que en primer lugar se observa que la Administración en efecto aplicó la sanción en una cantidad comprendida dentro del parámetro que permite la ley que regula la materia.

En segundo término, se advierte que en al acto primigenio contenido en la Resolución Nro. 018 del 3 de febrero de 2016, ratificado posteriormente por el acto administrativo hoy impugnado, el Ministro accionado indicó que la multa debía ser impuesta tomando en cuenta “(…) el sistema de graduación de pena previsto en el Código Penal Venezolano, el cual prevé que cuando la ley castiga un delito o falta con pena comprendida entre dos límites, se entiende que la normalmente aplicable es el término medio que se obtiene sumando los dos números y tomando la mitad; se reducirá hasta el límite inferior o se la aumentará hasta el superior, según el mérito, de las respectivas circunstancias atenuantes o agravantes que concurran en el caso concreto (…)”.

Siendo así, procedió la parte demandada a imponer la sanción al usuario Cervecería Polar, C.A. tomando en consideración “las circunstancias atenuantes, previstas en los numerales 1 y 5 del artículo 94 de la [Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico], según la cual ‘Se considerarán circunstancias atenuantes de las infracciones, incumplimientos y delitos previstos en este Título, las siguientes: 1. Que se haya cometido la infracción por primera vez. (…) 5. Cualquier otro hecho que aprecie el Ministerio del Poder Popular con competencia en materia de energía eléctrica (…)’ (…)” (agregado de la Sala) (Vid. folio 122 y su vuelto del expediente administrativo).

De lo anterior se evidencia entonces que la Administración, una vez comprobada la falta cometida por la demandante, le impuso multa “equivalente a 6.056,25 Unidades Tributarias”, tomando en cuenta para ello los límites máximo y mínimo previstos en el artículo 100 de la Ley Orgánica del Sistema y Servicio Eléctrico, partiendo para su cálculo del término medio de esos dos extremos, y al constatar la presencia de dos circunstancias atenuantes como las descritas en el párrafo precedente, la redujo por debajo de la mitad, motivo por el cual en criterio de esta Sala no se incurrió en el presente caso en la violación al principio de proporcionalidad denunciado. En tal virtud se desecha dicho alegato. Así se establece”.

Comentario de Acceso a la Justicia: La SPA destaca la relevancia del principio de la proporcionalidad en el ejercicio del poder sancionatorio de la Administración, sobre todo porque se trata de “…una potestad que grava patrimonios, condiciona, restringe e, incluso, suprime o extingue derechos de los particulares”. Para Acceso a la Justicia el fallo es clarificador respecto a los criterios que debe utilizar la Administración para sancionar, especialmente al establecer los límites a los cuales debe sujetarse el ejercicio de esta potestad.

Voto salvado: No tiene.

Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/junio/212117-00683-13618-2018-2017-0322.HTML

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