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Normas sancionatorias en blanco

Normas sancionatorias en blanco

Sala: Político-Administrativa 

Tipo de recurso: Apelación

Materia: Derecho Administrativo

Sentencia n.º 950                                  Fecha: 8 de agosto de 2018

Caso: ALIMENTOS POLAR, C.A.

Decisión: 1.  DESISTIDA tácitamente la apelación ejercida por la apoderada judicial de la SUPERINTENDENCIA ANTIMONOPOLIO contra la sentencia Nro. 2017-00668 dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo el 28 de septiembre de 2017. 2.   Que PROCEDE la consulta del referido fallo. 3.   Se CONFIRMA la decisión sometida a consulta.

Extracto:

Al respecto, resulta oportuno citar el artículo 54 del reseñado Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Antimonopolio, publicado en la Gaceta Oficial Nro. 40.549 de fecha 26 de noviembre de 2014, que dispone:

Artículo 54. Toda infracción a este Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley, y a sus reglamentos, no castigada expresamente, será sancionada con multa entre el uno por ciento (1%) y el veinte por ciento (20%) del valor del patrimonio del infractor, según la gravedad de la falta, y a juicio de la Superintendencia Antimonopolio”.

La norma antes citada, prevé la posibilidad de que la Superintendencia Antimonopolio a su juicio sancione cualquier tipo de infracción a ese cuerpo normativo y a sus reglamentos, que no se encuentre expresamente normada en dicho Decreto, otorgando así un amplio margen de discrecionalidad a la Administración Pública en la configuración de ilícitos administrativos.

La anterior situación es lo que se conoce como el establecimiento de una norma sancionatoria en blanco, toda vez que del texto del artículo no resulta posible extraer los supuestos de hecho que generarían la responsabilidad del presunto infractor.

Así, con relación a lo antes expuesto, esta Sala en sentencia Nro. 02673 del 28 de noviembre de 2006, señaló lo siguiente:

“En lo que se refiere al ámbito administrativo sancionador, la Sala ha expresado (sentencia Nº 1.947 del 11 de diciembre de 2003) que ‘el principio de legalidad admite una descripción básica, producto de caracteres atribuidos en primera instancia, a la legalidad punitiva, pero que resultan extensibles a la legalidad sancionadora en general’.

Así, el principio de legalidad implica la existencia de una ley (lex scripta), que ésta sea anterior (lex previa) y que describa un supuesto de hecho determinado (lex certa), lo cual tiene correspondencia con el principio nullum crimen, nulla poena sine lege, esto es, no hay delito ni pena, sin ley penal previa. Se entiende, pues, que la potestad sancionatoria requiere de una normativa que faculte a la Administración para actuar y aplicar determinada sanción administrativa.

Por otra parte, debe señalarse que el principio de legalidad se relaciona con el principio de la reserva legal, mediante el cual determinadas materias deben ser reguladas por Ley.

(…omissis…)

 En lo que concierne al principio de tipicidad cuya violación fue alegada por la parte recurrente, debe indicarse que éste se encuadra en el principio de la legalidad: mientras el principio de tipicidad postula la exigencia de predeterminación normativa de las conductas ilícitas, el principio de legalidad concreta tal prescripción en el requerimiento de definición, suficiente para su identificación, del ilícito y de su consecuencia sancionatoria.

De allí, que la exigencia de legalidad o tipicidad tiene su origen en el principio de seguridad jurídica, fundamental en todo Estado de Derecho, requiriéndose que la definición normativa de los ilícitos administrativos debe reunir unas características de precisión que satisfagan esa demanda de seguridad y certeza”. (Resaltado de esta Sala).

Es decir, el principio de legalidad impone que la configuración de las sanciones administrativas se realice atendiendo al requerimiento de definición suficiente para su identificación y de su consecuencia sancionatoria, a fin de que los destinatarios de la norma conozcan cual es la conducta que deben observar, para evitar la sanción prevista en la Ley.

Ahora bien, es menester señalar que el artículo 54 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Antimonopolio, reitera lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, publicada en la Gaceta Oficial Nº 34.880 del 13 de enero de 1992, que señalaba: “Toda infracción a esta Ley y a sus reglamentos, no castigada expresamente, será sancionada con multa de hasta tres millones de bolívares (Bs. 3.000.000,oo), según la gravedad de la falta, a juicio de la Superintendencia”.

Esa previsión normativa fue objeto de anulación por ser contraria al texto constitucional, mediante decisión Nro. 1260 dictada por la Sala Constitucional el 11 de junio de 2002, en la que se decidió lo siguiente:

“(…) la discrecionalidad de la Administración sólo es admitida en la esfera del ejercicio de la potestad sancionatoria para determinar la gravedad de los hechos a los fines de la sanción, y siempre sometido a las reglas de la racionalidad y proporcionalidad. No abarca la discrecionalidad, en consecuencia, la posibilidad de tipificar el hecho ilícito, ni de desprender de una circunstancia determinados efectos en relación con los sujetos sometidos a un ordenamiento en el cual no exista una relación fija de supremacía especial. En consecuencia, importa destacar que la facultad genérica otorgada a la administración mediante una norma que la autoriza a establecer caso por caso los elementos constitutivos de un ilícito sancionable, configura lo que se denomina norma en blanco, situación ésta, que ha sido objeto del total rechazo por parte de la jurisprudencia.

Luego de todas estas consideraciones que han sido fijadas por nuestra jurisprudencia así como por la doctrina patria y comparada, pasa esta Sala a analizar la norma objeto de impugnación y al efecto observa que el artículo 52 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, establece lo siguiente:

(…omissis…)

En consecuencia, se observa que el artículo impugnado por inconstitucionalidad nos remite al contexto de la ley bajo una modalidad residual, en la cual la propia ley actúa como el parámetro o regla objetiva que la administración ha de confrontar con la conducta de los sujetos.

En efecto, en algunos casos el legislador opta por recoger en la norma sancionatoria tanto el supuesto de hecho como la sanción; en otros, para no repetir los supuestos de hecho ya previstos en otros artículos del mismo texto legal opta por hacer remisiones a dichos artículos, inclusive la misma puede estar referida a  Títulos, Capítulos; o a toda la Ley.

La modalidad de remisión adoptada por el legislador en el artículo 52 de la Ley Para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, el cual ha sido impugnado en autos, excede de los métodos de técnica legislativa mencionadas supra, pues la identificación de los supuestos de hecho sancionables no se hacen mencionando a ninguno de los artículos, secciones o capítulos en los que están contendidos, sino utilizando una formula residual.

Además, ni siquiera está restringido por la materia a supuestos de infracciones que afecten el libre desenvolvimiento del mercado, sino que alude a cualquier infracción a la Ley o sus reglamentos. La situación anteriormente descrita pudiera dar lugar a actuaciones absurdas como pretender aplicar las sanciones contenidas en el artículo 52 a actuaciones de los propios funcionarios de la Superintendencia para la Promoción y Protección de la Libre Competencia por no  haberse inhibido en un caso concreto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, o por errores en la sustanciación de los procedimientos administrativos que se ventilan ante dicha agencia regulatoria.

Analizado lo anterior, observa esta Sala que el sistema de remisión residual otorga una potestad sancionatoria tan amplia que el administrado podría quedar sometido a la multa contemplada en el artículo por cualquier conducta que se juzgue como infracción’ a la Ley, esto es, como violatoria de una exigencia contenida en la Ley. (…).

(…omissis…)

A las consideraciones que anteceden ha de agregarse la relativa a la amplitud de la facultad que el artículo le otorga a la Administración, al incluir como sancionables no sólo a las infracciones de la ley, sino a las infracciones del reglamento, lo cual permite una apertura indefinida de los supuestos ilícitos administrativos, ya que cualquier conducta exigida por vía reglamentaria que es incumplida por el administrado daría lugar a la sanción que la norma prevé.

Analizada la situación en la forma que antecede, no puede menos que estimarse que el artículo 52 contempla una norma en blanco, esto es, facultativa en forma total y completa a la Superintendencia para crear el supuesto de hecho constitutivo del acto ilícito y por ello violatoria del principio de tipicidad, lo cual implica su nulidad por inconstitucionalidad. Así se declara”. 

Aunado a lo anterior, es menester señalar que la Sala Constitucional también se ha pronunciado respecto a la validez de normas que reeditan el contenido de aquellas que han sido previamente declaradas nulas por esa instancia jurisdiccional, en los términos siguientes:

“(…) no se discute ya la llamada tesis de los ‘actos reeditados’, según la cual, una vez que se haya declarado la nulidad de un determinado acto jurídico, no se puede burlar dicha declaratoria a través de la emisión de otro de igual contenido sustancial; ‘[s]e trata de entender inconstitucional no sólo un artículo concreto (con un determinado número, publicado en determinada Gaceta), sino una disposición concreta’ señaló esta Sala Constitucional en sentencia N° 728/2006 del 5 de abril, recaída en el caso: Sonia Sgambatti.

Incluso, esta Sala ha declarado que en casos de reedición de normas, en el sentido de repetición del texto, es procedente extender los efectos de la decisión anulatoria inicial, a fin de abarcar con ellos la nueva disposición, sin necesidad de un nuevo juicio, como único mecanismo para hacer efectivo el fallo que resolvió la demanda de inconstitucionalidad (sentencias N° 181/2006, caso: Rafael Chavero y 728/2006, caso: Sonia Sgambatti)”. (Vid., sentencia de la Sala Constitucional Nro. 673 del 2 de agosto de 2016).

De manera que, sobre la base de la decisión antes transcrita, los efectos de la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, son extensibles a la norma que la reeditó, es decir, al artículo 54 de la Ley Antimonopolio.

Por tal razón, comparte esta Sala la decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, al desaplicar al caso concreto la disposición antes mencionada, ya que ésta carece de validez jurídica, a la luz del precedente jurisprudencial contenido en la decisión Nro. 1260 dictada por la Sala Constitucional el 11 de junio de 2002. Así se establece.

Ahora bien, observa este Alto Tribunal, que al declararse la desaplicación del artículo 54 de la Ley Antimonopolio, se vacía de contenido el acto administrativo recurrido, toda vez que el mismo se fundamentó en dicha norma para sancionar a la parte demandante, por lo que, lo procedente era declarar con lugar la demanda de nulidad incoada, tal como lo decidió el órgano jurisdiccional de mérito; en consecuencia, se considera ajustado a derecho tal pronunciamiento. Así se dispone”.

Comentario de Acceso a la Justicia: La sentencia se centra en el artículo 54 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Antimonopolio el cual prevé que la Superintendencia Antimonopolio sancione cualquier tipo de infracción que se cometa contra el referido texto normativo y sus reglamentos. Según la SPA, esta previsión se conoce como el establecimiento de una norma sancionatoria en blanco, toda vez que del texto del artículo no resulta posible extraer los supuestos de hecho que generarían la responsabilidad del presunto infractor”, la cual, sin duda, es violatoria al principio de legalidad.  En ese sentido advierte que el mencionado dispositivo es una reedición de lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, disposición que a su vez fue declarada nula por la Sala Constitucional mediante decisión Nro. 1260 del 11 de junio de 2002. Ante esta situación de reedición normativa, la SPA sostiene de forma correcta que los efectos de la declaratoria de nulidad por inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre Competencia, son extensibles a la norma que la reeditó, es decir, al artículo 54 de la Ley Antimonopolio, razón por la cual confirma la decisión de la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo, al desaplicar al caso concreto la disposición antes mencionada, ya que esta carece de validez jurídica, a la luz del precedente jurisprudencial contenido en la decisión Nro. 1260 dictada por la SC.

Voto salvado: No tiene.

Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/agosto/300686-00950-8818-2018-2018-0296.HTML

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