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Creación de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR)

Creación de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR)

Sala: Político-Administrativa

Tipo de recurso: Recurso de nulidad conjuntamente con acción de amparo

Materia: Derecho Administrativo

N° de Expediente: 2015-0734

N° de Sentencia: 0434

Ponente: Marco Antonio Medina Salas

Fecha: 4 de julio de 2019

Caso: Sociedad mercantil SAKURA MOTORS, C.A. interpuso demanda de nulidad conjuntamente con solicitud de amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos contra la Resolución número 022 del 13 de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.584 del 20 de enero de 2015, dictada por el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA ECOSOCIALISMO, HÁBITAT Y VIVIENDA, por la cual calificó de “urgente” la ejecución de la obra denominada “5 DE JULIO”, sobre parte de un lote de terreno propiedad de su representada, ubicado en la Avenida Ferrero Tamayo con Avenida Principal de Pueblo Nuevo, Sector Las Pilas, San Cristóbal, Estado Táchira y, en consecuencia, ordenó la “ocupación de urgencia” del referido inmueble.

Decisión: CON LUGAR la demanda de nulidad ejercida conjuntamente con solicitud de amparo constitucional y, subsidiariamente, medida cautelar de suspensión de efectos por los apoderados judiciales de la sociedad mercantil SAKURA MOTORS, C.A., contra la Resolución número 022 del 13 de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.584 del 20 de enero de 2015, dictada por el MINISTERIO DEL PODER POPULAR PARA ECOSOCIALISMO, HÁBITAT Y VIVIENDA, la cual se ANULA.

Extracto: “… esta Sala debe resaltar que la Resolución número 022 del 13 de marzo de 2015 se dictó con fundamento en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, publicado en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 6.018 Extraordinario de fecha 29 de enero de 2011, reimpreso por error material en la Gaceta Oficial número 39.626 del 1° de marzo del mismo año, que tiene por objeto -según lo señala su artículo 1- el establecimiento de un conjunto de mecanismos extraordinarios a cargo del Ejecutivo Nacional, en coordinación con otros entes públicos y privados, nacionales e internacionales, destinados a hacerle frente con éxito y rapidez a la crisis de vivienda que ha afectado al pueblo venezolano, como consecuencia del modelo capitalista explotador y excluyente, agudizado por los efectos del cambio climático, generador de devastaciones en amplias zonas del territorio nacional.

Señalado lo anterior, y a los fines de comprobar lo denunciado por la representación judicial de la parte demandante es importante citar el contenido de los artículos 3, numeral 3, 4 y 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, los cuales disponen lo siguiente:

Competencias del Ejecutivo Nacional 

Artículo 3º. Para alcanzar el objetivo de la presente Ley, el Ejecutivo Nacional queda facultado para:

(…)

3. Dictar decretos de creación de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), en las cuales el Estado procederá a reordenar integralmente la distribución y uso del espacio, sea éste urbano o rural, para destinarlo en prioridad y con urgencia, a la construcción de viviendas unifamiliares o multifamiliares de micro comunidades, pequeños barrios, grandes barrios o nuevas ciudades.

En las áreas decretadas Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), el Estado no permitirá la existencia de inmuebles no residenciales o terrenos abandonados, ociosos, subutilizados o de uso inadecuado que presenten condiciones y potencial para cumplir con el objeto de esta Ley.

La competencia para establecer las categorías antes señaladas, será exclusiva del organismo debidamente calificado y con carácter nacional, que el Ejecutivo Nacional cree mediante Decreto.

Definiciones 

Artículo 4º. A los efectos de la presente Ley, se entiende por:

(…)

ÁREAS VITALES DE VIVIENDAS Y DE RESIDENCIAS (AVIVIR): Creadas mediante Decreto por el Presidente de la República en Consejo de Ministros, en ellas, el Estado procederá a reordenar integralmente el territorio, para destinarlo con prioridad y con urgencia, a la construcción de viviendas.

En el marco de esta redistribución y uso del espacio, será efectuada la calificación de los terrenos aptos para la construcción de viviendas e inmuebles no residenciales, que se encuentren ociosos, abandonados o de uso inadecuado a los fines del Poblamiento y habitabilidad.

En estas Áreas, el Ejecutivo Nacional podrá establecer un régimen específico contentivo de condiciones especiales en el ámbito del reordenamiento territorial, laboral, de seguridad, de orden público, de servicios, simplificación de trámites administrativos, incentivos, regulaciones y cualquier otro tipo de medidas, que coadyuven al cumplimiento expedito de los objetivos de la presente Ley (…).

(…)

Interés Social y Utilidad Pública

Artículo 5°. Se declararán de utilidad pública, Interés social e importancia estratégica, los inmuebles no residenciales, así como, los terrenos urbanos o rurales abandonados, ociosos, subutilizados o sobre los que exista un uso Inadecuado a los fines del Poblamiento, para el buen vivir de la población en las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR)”.

De los artículos parcialmente transcritos se evidencia que constituye una facultad del Presidente o Presidenta de la República, en Consejo de Ministros y Ministras establecer zonas específicas, denominadas Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), conformadas por terrenos aptos para la construcción de viviendas o terrenos no residenciales que se encuentren ociosos, en situación de abandono o a los que se les esté dando un uso inadecuado. La creación de las aludidas áreas tiene como finalidad la aplicación de políticas extraordinarias de ordenación del territorio para la redistribución y el mejor aprovechamiento de los espacios, sean urbanos o rurales, con el objeto de garantizar con apremio el goce del derecho a una vivienda digna, consagrado en el artículo 82 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, a la población afectada o en riesgo de afectación por los eventos climatológicos suscitados en el territorio nacional.

Cabe destacar, que posterior a la declaratoria de las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR),  dicha normativa establece una serie de pasos que se encuentran indicados en los artículos 9, 10, 27, 28, 29, 30, 31 y 33 eiusdem, los cuales disponen lo siguiente:

Afectación del Uso de la Tierra

Artículo 9. Con el objeto de establecer las bases para el desarrollo de esta Ley, queda afectado el uso de las tierras públicas o privadas aptas para la construcción de viviendas, que estén ociosas, abandonadas, subutilizadas, o sobre las que exista un uso inadecuado a los fines del Poblamiento, ubicadas en las Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR).

(…)

Urgencias de Ejecución

 Artículo 10. Cuando la ejecución de la obra se califique de urgente, procederá la ocupación previa del terreno o inmueble no residencial afectado, para su ejecución inmediata en los términos establecidos en la presente Ley.

(…)

Ocupación de urgencia

Artículo 27. Declaradas como han sido de utilidad pública e interés social las actuaciones que versan sobre el objeto de la presente Ley, en los casos en los cuales se califique de urgente la ejecución de las obras y proyectos vinculados con su objeto, se procederá a la ocupación de urgencia de los terrenos e inmuebles no residenciales, ociosos, subutilizados o de uso inadecuado a los efectos del Poblamiento.

Igualmente, procederá la ocupación de urgencia y uso de los bienes esenciales para garantizar la construcción de viviendas, y la fijación del precio de venta de las mismas.

La autoridad administrativa competente de conformidad con esta Ley, dictará una Resolución calificando los bienes como esenciales y ordenando la ocupación de urgencia de los mismos.

Ocupación temporal

Artículo 28. La autoridad administrativa competente en la materia objeto de la presente ley, está facultada para dictar Resoluciones mediante las cuales ordene la ocupación temporal de los bienes que requiera en forma no permanente, para la realización de determinadas obras, actividades, o el logro de fines específicos. Una vez dictada la Resolución que señala los bienes muebles o inmuebles que puedan ser objeto de la ocupación, con la precisa determinación de sus características, ubicación, extensión y otros elementos que permitan su prefecta identificación, las partes afectadas podrán formular oposición de acuerdo con el procedimiento establecido en el Título VIII de la presente Ley.

Notificaciones y factibilidad de uso

Artículo 29. Una vez dictada la Resolución que acuerde la ocupación, se deberán efectuar las respectivas notificaciones a las partes afectadas y se harán las evaluaciones técnicas, para determinar la factibilidad del uso de los bienes para los fines señalados en la Resolución.

Devolución de los bienes ocupados

Artículo 30. En los casos en que los estudios técnicos determinen que no es factible el uso de los bienes a los fines establecidos en esta Ley, el órgano ocupante procederá a la devolución de los mismos a sus propietarios o poseedores según corresponda, y se indemnizarán los daños directos a que hubiere lugar.

Negociaciones amistosas

Artículo 31. En los casos en que los estudios técnicos determinen la factibilidad de uso de los bienes requeridos a los fines establecidos en la presente Ley, y se determine que sus propietarios son privados, entendidos estos como particulares, bien sean personas naturales o jurídicas, la Administración, para proceder a su adquisición, deberá agotar la vía de la negociación amigable, en virtud de la cual, podrá celebrar su compra-venta, en forma directa e inmediata con éstos, en base a lo dispuesto en el ordinal 9 del artículo 3 de la presente Ley. De existir acuerdo entre las partes, se realizarán los trámites legales correspondientes, efectuándose el registro de la compra-venta.

(…)

 Factibilidad de uso y Expropiación

Artículo 33. En el caso de que las negociaciones previstas en el artículo 31 de la presente Ley, no obtengan ningún resultado, y la ejecución de la obra a la cual se destinan, se califique de urgente, declaradas como han sido de utilidad pública e interés social las actuaciones y determinadas técnicamente la factibilidad del uso de los bienes ocupados, se dictará el Decreto ordenando la expropiación, de acuerdo con el procedimiento aquí establecido”.

De las disposiciones transcritas se desprende que el Ejecutivo Nacional puede proceder a la ocupación del terreno o el inmueble no residencial afectado, cuando estime urgente la ejecución de la obra; lo mismo sucede respecto a los bienes esenciales para garantizar la construcción de las viviendas y la fijación del precio de venta de las mismas.

Igualmente, se evidencia que con posterioridad a la declaración de la ocupación de urgencia, deben efectuarse las notificaciones a las partes interesadas y, seguidamente, la realización de las evaluaciones técnicas para verificar la factibilidad del uso del bien. En los casos donde el estudio técnico determine que no es factible el uso de los bienes para la construcción de viviendas, el órgano ocupante procederá a la devolución de los mismos a sus propietarios o propietarias,  poseedores o poseedoras, según corresponda y se indemnizará por los daños directos si los hubiere; sin embargo, en el supuesto que sea apropiado para ese uso y los terrenos sean privados, la Administración dispondrá su adquisición debiendo agotar la vía de negociación amigable y de existir acuerdo se realizarán los trámites legales correspondientes, pero de no obtenerse ningún resultado el decreto de expropiación será dictado de acuerdo al procedimiento establecido en el aludido Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, si es de urgente ejecución la obra.

En tal sentido, es importante destacar que esta Sala Político-Administrativa mediante Sentencia número 00085 del 11 de febrero de 2015, indicó que el procedimiento establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, para la afectación de tierras públicas o privadas, que se encuentren ociosas, abandonadas, subutilizadas o usadas inadecuadamente, ubicadas en las declaradas Áreas Vitales de Vivienda y de Residencias (AVIVIR), se inicia con la creación de las referidas Áreas Vitales mediante Decretos dictados por el Presidente o Presidenta de la República en Consejo de Ministros o Ministras, las cuales son declaradas de utilidad pública, interés social e importancia estratégica por parte del Ejecutivo Nacional con el fin de reordenar integralmente la distribución y uso del espacio, sea éste urbano o rural, para destinarlo con prioridad y urgencia a la construcción de viviendas unifamiliares o multifamiliares de micro comunidades, pequeños o grandes barrios o nuevas ciudades.

Conforme a lo establecido en el artículo 27 eiusdem, una vez creada el Área Vital de Vivienda y de Residencia (AVIVIR) y calificada de urgente ejecución de las obras a realizar en la referida Área, la autoridad administrativa competente ordenará mediante Resolución, de ser el caso, la ocupación de urgencia de los bienes afectados.

Es así que posterior a la orden de ocupación de urgencia, deben efectuarse las notificaciones a las partes afectadas y, seguidamente, la realización de las evaluaciones técnicas para verificar la factibilidad del uso del bien. En los casos donde el estudio determine que no es factible el empleo de los bienes para la construcción de viviendas, el órgano ocupante procederá a la devolución de los mismos a sus propietarios o propietarias, poseedores o poseedoras según corresponda y se indemnizará por los daños directos si los hubiere; sin embargo, si llegase a advertirse que el bien es apropiado para ese uso y los terrenos son privados, la Administración procederá a su adquisición debiendo agotar la vía de negociación amigable y de existir acuerdo se realizarán los trámites legales correspondientes, pero de no obtenerse ningún resultado el decreto de expropiación será dictado de acuerdo al procedimiento establecido en el referido Decreto Ley, si es de urgente ejecución la obra.

Ahora bien, en el asunto que se examina, advierte la Sala de los autos que el Ministerio del Poder Popular para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda dictó la Resolución número 022 del 13 de enero de 2015, en la que calificó de urgente la ejecución de la obra denominada “5 DE JULIO”, y ordenó la ocupación del inmueble afectado, destacando que la construcción de la obra sería asumida por la Gobernación del Estado Táchira.

Aprecia la Sala de la revisión del mencionado acto administrativo que en él no se hace ninguna mención sobre actuaciones previas que revelen que se haya iniciado procedimiento alguno o que dicha Resolución estuviera precedida del correspondiente Decreto de Área Vital de Vivienda y de Residencia (AVIVIR), como lo contempla la propia normativa y reconoció esta Sala en su sentencia número 00085 del 11 de febrero de 2015.

Igualmente se observa del expediente judicial que la parte demandada realizó múltiples actuaciones en la causa como: i) haber asistido a la audiencia de juicio del 2 de febrero de 2018, (folio 239), ii) presentado “escrito de consideraciones”  e “informes” (folios 242 al 257 y 259 al 279), sin haber expresado o aportado a los autos prueba alguna que acredite que el Presidente de la República haya dictado el correspondiente Decreto de Áreas Vital de Vivienda y de Residencia (AVIVIR).

Importa destacar en el caso concreto que en el curso de la audiencia de juicio la representación judicial del Estado Táchira, reconoció que en los terrenos objeto de la resolución no se había ejecutado obra alguna y agregó que dicho Ente no disponía de los recursos económicos para la ejecución de ésta.

Al respecto, es importante destacar que desde que se dictó la Resolución impugnada hasta la presente fecha han transcurrido más de cuatro (4) años sin que la República haya efectuado obra alguna, que permita dar cumplimiento a lo señalado en su artículo 2, esto es, ejercer todas las acciones legales, financieras y técnicas tendentes a garantizar la construcción de viviendas en el marco del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda.

En este mismo sentido, debe destacar la Sala que la ocupación de los terrenos por parte de la Administración de manera indefinida para la supuesta realización de las evaluaciones técnicas tendentes a verificar la factibilidad del uso del bien, a los fines dispuestos en la norma, además de contravenir la propia finalidad de la Ley que refiere una ocupación de urgencia de los bienes afectados con miras a una pronta construcción de unidades habitacionales, comporta una conducta que menoscaba el derecho a la propiedad consagrado en el artículo 115 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.

Con fundamento en todo expuesto concluye la Sala que el Ministerio del Poder Popular Para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda, al dictar la Resolución número 022 del 13 de enero de 2015, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela número 40.584 del 20 de enero de 2015 incumplió el procedimiento establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, pues no dictó previamente el Decreto de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), con lo cual la Resolución impugnada está viciada de falso supuesto de derecho y de hecho de tal manera que se impone declarar su nulidad.Así se decide.

Dado que el vicio antes mencionado resulta suficiente para declarar la nulidad del acto impugnado, esta Sala considera inoficioso emitir pronunciamiento con relación a las restantes denuncias”.

Comentario de Acceso a la Justicia: Se advierte que el caso en cuestión está centrado en el hecho de que resolución dictada por el Ministerio del Poder Popular Para Ecosocialismo, Hábitat y Vivienda omitió el cumplimiento de lo establecido en el artículo 5 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda, esto es, que previa la calificación de urgente realización de la obra “5 DE JULIO” debió constar la declaratoria de utilidad pública, interés social e importancia estratégica del inmueble propiedad de su representada.

En tal sentido, la Sala reconoció que, ciertamente, el Ministerio incurrió en un falso supuesto –de hecho y de derecho- al calificar de urgente la ejecución de la obra denominada “5 DE JULIO”, y ordenar la ocupación del inmueble afectado sin haberse dictado previamente la declaratoria de Áreas Vitales de Viviendas y de Residencias (AVIVIR), tal como lo establece el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda.

Para Acceso a la justicia, importa destacar, al respecto, que el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Emergencia para Terrenos y Vivienda fue dictado por el expresidente Hugo Chávez Frías en el marco de la ley habilitante dictada en el 2010, con el objetivo de hacerle frente a la crisis de vivienda “que ha afectado a nuestro pueblo como consecuencia del modelo capitalista explotador y excluyente, y que se ha agudizado por los efectos del cambio climático, generador de devastaciones en amplias zonas del territorio nacional”. Sin embargo, esta política pública emprendida por el Ejecutivo Nacional realmente hasta ahora no ha garantizado el derecho a una vivienda adecuada de acuerdo con los estándares internacionales establecidos en la Observación General Nº 4 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas https://www.acnur.org/fileadmin/Documentos/BDL/2005/3594.pdf?view=1. Adicionalmente, esta normativa no garantiza un derecho de propiedad de la vivienda en los términos que establece la constitución, por lo que los beneficiarios se encuentran en una situación de minusvalía que puede dar pie a políticas de control social sobre ellos.

Voto salvado: No tiene.

Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/julio/305952-00434-4719-2019-2015-0734.HTML

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