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Conservación del acto administrativo

Conservación del acto administrativo

Sala: Político-Administrativa

Tipo de recurso: Demanda de nulidad

Sentencia Nº 186                      Fecha: 21 de febrero  de 2018

Caso: Kelvis E. Campos R., Kilmar E. Campos R., Kilver E. Campos R., Kufatty E. Campos R. y Keila K. Campos. R. interponen demanda de nulidad contra los Acuerdos Nros. 82 y 83 de fechas 15 y 16.10.1996, respectivamente, dictados por la Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Sucre.

Decisión: SIN LUGAR la demanda de nulidad interpuesta.

Extracto:

“…Al respecto, se observa que la parte demandante denunció que los actos administrativos cuya nulidad se pretende adolecen del vicio en el objeto por indeterminación, toda vez que el Acta Nro. 83 de la Sesión Extraordinaria de la Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Sucre del 16 de octubre de 1996, establece un área de terreno y unos linderos distintos a los reseñados en el Acta Nro. 82 del 15 de octubre de 1996, lo cual genera su imposible e ilegal ejecución.

Para decidir la denuncia, esta Sala estima necesario destacar el contenido de la norma establecida en el artículo 19, numeral 3 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, según la cual:

Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:

  1. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecución…”.

Respecto al vicio de imposible o ilegal ejecución de los actos administrativos, la Sala ha indicado mediante sentencias Nros. 0732, 00616, 012639 y 1108 de fechas 30 de junio de 2004, 8 de marzo de 2006, 12 de agosto de 2009 y 7 de octubre de 2015, respectivamente, lo siguiente:

“(…) Se refiere a la eficacia de la actividad de la Administración Pública, la cual viene dada por la medida y alcance de sus efectos jurídicos, pues con ellos se reconocen o se extinguen derechos y obligaciones. Así, el contenido del acto administrativo es la consecuencia práctica de la actividad volitiva del sujeto emisor, la cual debe siempre ser determinable, posible y lícita; de lo contrario, la imposibilidad de su cumplimiento se constituye en un vicio de nulidad absoluta. De esta manera, cuando el legislador se refiere a una imposibilidad, ésta puede ser material o jurídica. La primera, se trata de un impedimento físico en su ejecución, por ejemplo, la sanción pronunciada contra un funcionario público fallecido o un decreto de expropiación sobre un inmueble destruido; la segunda, es el acto cuyo objeto es ilícito per se, es decir, tiene un vicio de ilegalidad en sentido objetivo derivado de la orden para asumir una conducta prohibida por la ley (ilegalidad en abstracto); tal es el caso de la expropiación decretada sobre un bien declarado inexpropiable o la imposición de una sanción no contemplada en el ordenamiento jurídico”.

En este sentido, ha señalado esta Máxima Instancia que la ilicitud o ilegalidad, la indeterminación y la imposibilidad material o física en el objeto del acto, comprometen su validez y eficacia. (Vid., sentencias Nros. 00508 y 00757 del 26 de abril de 2011 y 15 de junio de 2017).

Vistas las consideraciones expuestas, esta Sala pasa a constatar si los actos administrativos impugnados (Acuerdos Nros. 82 y 83) incurrieron en el aludido vicio de nulidad. Así pues, de las referidas decisiones (folios 40 al 48 de la pieza Nro. 1 del expediente judicial) se extrae lo que a continuación se transcribe:

Acta N° 82

ACTA DE LA SESIÓN ORDINARIA DE FECHA 15-10-96

En la ciudad de Cumaná, del Municipio Sucre del Estado Sucre, siendo las 3:30 p.m., del día Martes Quince de Octubre de Mil Novecientos Noventa y Seis, reunidos en el Salón Consistorial los Concejales; SOBEIDA DE RUIZ, ISIDRO GUILARTE, FREDDY SUCRE, ELSA CELINA SURGA, BRICILDA SUÁREZ, ANTONIO M. GUILARTE, MARÍA ASTUDILLO, LUIS DIAZ, RAMÓN SUBERO Y SALVADOR FERNANDEZ.

Verificado el Quórum Reglamentario a través del Secretario, la Presidenta (E) procedió a la apertura del acto con el siguiente:

(…)

INFORME DE COMISIONES (…) Se aprobó desafectar de su condición de Ejido Municipal, un lote de terreno ubicado en el Sector Tres Picos, Parroquia Altagracia, alinderado de la siguiente manera: Norte: con terreno Municipal; Sur: con terreno Municipal; Este: con terreno Municipal y Oeste: con Terreno Municipal. Dicho terreno tiene un área de SIETE MIL OCHOCIENTOS CINCUENTA Y SEIS METROS CUADRADOS CON SETENTA CENTÍMETROS (7.856,70 m2). Se aprueba. (…)”.

Acta N° 83

ACTA DE LA SESIÓN EXTRAORDINARIA DE FECHA 16-10-96

En la ciudad de Cumaná, del Municipio Sucre del Estado Sucre, siendo las 10:00 a.m., del día Miércoles Dieciséis de Octubre de Mil Novecientos Noventa y Seis, (…).

La Presidente de la Comisión de Ejidos presenta los siguientes informes: 1.- Se aprobó adjudicar a nombre del ciudadano (sic): ASOCIACIÓN PROVIVIENDA DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DEL MINISTERIO DE EDUCACIÓN DEL ESTADO SUCRE ‘ASOVADME’, representado (sic) por la ciudadana: CARMEN ELENA GONZÁLEZ, un lote de terreno desafectado en su condición de ejidos en la Sesión de Cámara de fecha 15-10-96, ubicado en la vía Tres Picos, Parroquia Altagracia. Alinderado de la siguiente manera: Norte: Con propiedad que es o fue de Ignacio Castañeda y Calle en servicio al canal, canal de por medio; Sur: Con propiedad que es o fue de Alberto Ignacio Castañeda Ramos; Este: Carretera de tierra y canal de por medio; y Oeste: Con propiedad que es o fue de Ignacio Castañeda. Dicho terreno tiene un área de TREINTA Y OCHO MIL QUINIENTOS TREINTA Y OCHO METROS CUADRADOS CON TREINTA Y TRES CENTIMETROS (38.538,33 M2) y se ha aprobado concederlo en Venta Excepcional. Resultó aprobado en 2da. Acta”. (Sic). (Destacados de la cita).

De lo antes transcrito, advierte esta Sala que efectivamente, tal como lo denunció la parte demandante, el Acta Nro. 83 de la Sesión Extraordinaria de la Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Sucre del 16 de octubre de 1996, estableció un área de terreno y unos linderos totalmente distintos a los señalados en el Acta Nro. 82 del 15 de octubre de 1996, lo cual compromete su validez y eficacia ante la no identificación exacta del inmueble objeto del presente juicio.

Conforme a lo anterior, correspondería en principio a este Alto Tribunal declarar la nulidad de las decisiones hoy impugnadas por encontrarse viciadas en su objeto, siendo inoficioso conocer las restantes denuncias planteadas por la parte demandante en su libelo de la demanda. No obstante, es menester para esta Sala efectuar las siguientes consideraciones:

La representación judicial de los ciudadanos Kelvis E. Campos R., Kilmar E. Campos R., Kufatty E. Campos R. y Keila K. Campos R., y el ciudadano Kilver E. Campos R., alegó que las decisiones impugnadas se dictaron con la finalidad de construcción de viviendas de interés social para los funcionarios del entonces Ministerio de Educación del Municipio Sucre del Estado Sucre.

En razón de ello, esta Sala mediante Auto para Mejor Proveer Nro. AMP-048 del 9 de mayo de 2017, acordó notificar al Presidente del Concejo Municipal, a fin de que informara sobre el desarrollo de las construcciones aludidas.

Así, el día 19 de julio de 2017, la abogada Norvemiles Figuera Barrera, antes identificada, en su condición de “Coordinadora de Legislación y Consultoría Jurídica del Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Sucre”, consignó la información solicitada por esta Sala, destacando lo que a continuación se transcribe:

“(…) con relación a la solicitud realizada le informo que las construcciones están realizadas cien por ciento, para demostrarlo anexo nueve (09) fotografías marcadas letra ‘C.1, C.2., C.3, C.4, C.5, C.6, C.7, C.8, C.9’; también es importante traer a colación que en los actuales momentos el Urbanismo realizado tiene por nombre: URBANIZACIÓN NUESTRA SEÑORA DEL CARMEN (…). (Resaltados de la cita).

Vista la declaración que antecede, observa esta Sala el fin público involucrado en el caso de autos, pues la Asociación Provivienda del Personal Administrativo del Ministerio de Educación del Estado Sucre desarrolló un plan de viviendas de interés social en el lote de terreno objeto del presente juicio, lo cual no ha sido contradicho por la parte demandante.

Siendo ello así, en el caso que se examina, tienen especial importancia los efectos del principio de conservación ya que en la decisión respecto a la validez o invalidez de un acto, al verse involucrado el interés general y por tanto una colectividad, es preferible conservar el acto para satisfacer dicho interés, antes que anularlo por no estar conforme a la ley. Es decir, la referida institución está dirigida a preservar aquellos actos administrativos que pueden cumplir su finalidad sin infringir el ordenamiento jurídico, o que infringiéndolo sea necesaria su conservación para evitar un grave perjuicio al interés general, puesto que su nulidad causaría un daño mayor que el que podría causar su conservación. (Vid. Sentencia de la Sala Constitucional Nro. 803 del 27 de julio de 2010).

De este modo, al tener todos los actos administrativos, por definición, un fin público, la finalidad que se persigue con esa conservación no es solo la realización de los intereses particulares, sino la satisfacción del interés general, que es el fin que todo acto de la Administración debe pretender.

Aunado a ello, evidencia esta Sala que la parte demandada también refirió lo siguiente:

“(…) es imperativo informarles que en fecha (…) 25/02/2.010 el ciudadano RAFAEL LUIS ACUÑA BERMÚDEZ, actuando para ese entonces como Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre, otorgó en Dación de Pago un lote de terreno, ubicado en: El Sector El Peñón, Parroquia Valentín Valiente, Municipio Sucre del Estado Sucre, con una superficie de diez mil metros cuadrados con cero centímetros cuadrados (10.000,00 Mts.2) lo que es igual a Una Hectárea (1 Has.) y cuyos linderos son NORTE, Con la vía en proyecto y el Depósito de la Atunera, SUR, Con vía en proyecto y terreno de la ONA, este, Calle sin Nombre y Oeste, Vía en proyecto y el Cerro El Peñón, Saque de Material (Ripio); (…) a los ciudadanos KELVIS ENRIQUE CAMPOS ROMERO, KILMAR EURIVIDES CAMPOS ROMERO, KUFATTY EUCLIDES CAMPOS ROMERO Y KEILA KARELIA CAMPOS ROMERO, todos identificados en la presente causa ampliamente, (…) por cuanto se evidenció que realmente eran propietarios de unas Bienhechurías enclavadas en terreno municipal, y este fue el modo de subsanar el acto realizado por el Concejo Municipal en perjuicio de los hermanos Campos (…)”. (Resaltados del original).

En ese mismo orden de ideas, se aprecia que riela inserto en autos la copia certificada del documento contentivo del contrato de Dación en Pago de un lote de terreno, suscrito por el entonces Alcalde del Municipio Sucre del Estado Sucre, el abogado José Francisco Ávila Marcano, antes identificado, actuando con el carácter de apoderado judicial de los ciudadanos Kelvis E. Campos R., Kilmar E. Campos R., Kufatty E. Campos R. y Keila K. Campos R., y el ciudadano Kilver E. Campos R., actuando en su propio nombre y representación, inscrito en el Registro Público del Municipio Sucre del Estado Sucre, bajo el Nro. 10, folio 34, tomo 4, en fecha 25 de febrero de 2010, instrumento al que esta Sala le asigna pleno valor probatorio con base en lo previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, y del que se desprende lo siguiente:

“(…) NOVENO: con el otorgamiento del presente documento y en nombre del Municipio Sucre del Estado Sucre, hago la tradición legal del inmueble arriba identificado a los adquirientes y me obligo al saneamiento de Ley. Y yo, JOSÉ FRANCISCO ÁVILA MARCANO (…), actuando en representación de los ciudadanos KELVIS E. CAMPOS R., KILMAR E. CAMPOS R., KUFATTY E. CAMPOS R. Y KEILA K. CAMPOS R., (…) declaramos que aceptamos la Dación en Pago que se le hace a nuestros representados en los términos expresados en el presente documento. Y yo, KILVER ERNESTO CAMPOS ROMERO (…) actuando en este acto en mi propio nombre y representación también declaro que acepto la Dación en Pago que se me hace en los términos expresados en el presente documento, quedando así indemnizadas las partes y extinguida de pleno derecho la obligación. Así lo decimos, otorgamos y firmamos como prueba de conformidad en la ciudad de Cumaná a los Veintidós (22) días del mes de Febrero del año Dos Mil Diez (2010)”. (Destacados del original).

De lo anteriormente transcrito, se observa que los ciudadanos Kelvis E. Campos R., Kilmar E. Campos R., Kilver E. Campos R., Kufatty E. Campos R. y Keila K. Campos R., suscribieron, declararon y aceptaron la Dación en Pago que les hiciera el Municipio hoy demandado de un lote de terreno identificado en el contrato supra mencionado como “(…) modo de subsanar el acto realizado por el Concejo Municipal del Municipio Sucre del Estado Sucre en perjuicio de los accionantes (…) quedando así indemnizadas las partes y extinguida de pleno derecho la obligación (…)”. (Resaltados del original).

En virtud de lo antes expuesto, considera este Alto Tribunal que los efectos de los Acuerdos Nros. 82 y 83 dictados en fechas 15 y 16 de octubre de 1996, respectivamente, por la Cámara Municipal del Municipio Sucre del Estado Sucre, deben conservarse para evitar un grave perjuicio al interés general involucrado en el presente asunto, no siendo procedente la pretensión de la parte demandante de declarar la nulidad de los mismos. En ese mismo orden, resulta inoficioso conocer la “nulidad absoluta y sin efecto” del contrato de compra-venta celebrado entre el Municipio Sucre del Estado Sucre con la Asociación Provivienda del Personal Administrativo del Ministerio de Educación del Estado Sucre. Así se decide”.

Comentario de Acceso a la Justicia: Pese a la irregularidad que existe en el objeto del acto administrativo la cual afectaba, sin duda, la validez de la decisión del Concejo Municipal, la SPA consideró necesario conservar el acto en el mundo jurídico dado que debía prevalecer el interés público para evitar un grave perjuicio al interés general, puesto que su nulidad causaría un daño mayor que el que podría causar su conservación” sin que ello exima a la administración de realizar actos que impliquen la indemnización o compensación de los afectados por el actuar de la misma, pues servir al interés general no puede hacerse en detrimento de los derechos humanos.

Voto salvado: No tiene

Fuente: http://historico.tsj.gob.ve/decisiones/spa/febrero/207969-00186-21218-2018-1998-14710.HTML

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